Drafting formale e sostanziale in Svizzera

Nella Confederazione svizzera circa due terzi degli atti normativi in vigore hanno meno di venti anni. L’attività normativa si è sviluppata in particolare tra gli anni ’80 e ’90 e lo sviluppo è legato soprattutto alla normativa legata all’ambiente, all’energia, alla disciplina comunitaria di regolazione del mercato dal p.d.v. comunitario ed interno, alle questioni sociali ed ad aspetti di natura economica.

La struttura formale della legge in Svizzera è simile a quella di altri ordinamenti: rispetto alle leggi italiane le leggi svizzere hanno sempre un preambolo nel quale sono richiamati attraverso i “visto” gli articoli della Costituzione che legittimano l’emanazione dell’atto, il “messaggio” del Consiglio federale o l’iniziativa parlamentare o popolare con il parere del Consiglio federale.

Sugli aspetti giuridici e sul rispetto dei principi di tecnica legislativa vigila il Servizio federale della legislazione. Le Directives sur la technique législative sono state pubblicate, per la prima volta, nel 1976, poi aggiornate a più riprese fino all’edizione del 2007. Il rischio di avere numerosi testi sul drafting, più o meno vincolanti, è quello di deresponsabilizzare gli autori dei testi, che demandano il controllo agli specialisti. In questo senso, il ruolo della Cancelleria federale e, in particolare, del Servizio federale per la legislazione è molto importante ai fini di una più corretta redazione delle norme. Le istruzioni contenute nei manuali sono applicate con diligenza dal legislatore, tuttavia l’uso che ne viene fatto è spesso asistematico e poco teorico: i manuali vengono utilizzati come un serbatoio di formule, non si cerca più la regola di massima, ma si pone molta più attenzione all’esempio specifico.

Nell’anno 2009 sono in itinere progetti in collaborazione con l’Unione europea: il più importante è Omnia, uno strumento in grado di raccogliere i modelli di tutti i testi normativi, i commenti necessari sulle problematiche testuali nelle note associate ai modelli, che sia comprensibile e accessibile anche in modalità elettronica. E’ auspicabile che il progetto giunga a realizzazione entro l’anno.

La Svizzera ha sempre posto particolare attenzione agli aspetti di drafting sostanziale, in particolare agli effetti prodotti dalla legislazione (évaluation législative). In particolare, in conseguenza dell’espandersi della produzione normativa, si è avvertita l’esigenza di misurare i vantaggi e gli inconvenienti della nuova regolamentazione prodotta nei confronti dell’economia assumendo come momento rilevante per la misurazione la fase precedente all’entrata in vigore della regolazione. Nell’ordinamento svizzero, dunque, l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) costituisce indubbiamente la prima importante misura da adottare per il miglioramento della produzione normativa. L’AIR, adottato da molti paesi membri dell’Unione Europea sotto il nome di Regulatory Impact Analysis (RIA), consiste in una analisi dei costi e dei benefici della regolamentazione prodotta e delle alternative possibili per le diverse tipologie di destinatari che compongono la società. Oltre all’aspetto relativo ai costi-benefici, la regolamentazione necessita di essere motivata dal p.d.v. economico, vengono esaminati gli effetti prodotti sul mondo del lavoro e sugli altri fattori economici, individuando altresì quali possono essere i principali vantaggi o svantaggi derivanti dal fatto che una certa normativa venga a far parte dell’ordinamento giuridico. In Svizzera è il Consiglio Federale che si occupa di effettuare una analisi preventiva.

Gli elementi fondamentali che caratterizzano l’AIR sono:

1) Avere una base completa di decisione che consente al Parlamento ed al Consiglio Federale di avere uno schema comune e disporre di informazioni trasparenti e comparabili tra di loro;

2) Potenziare il ragionamento in termini di costi : occorre, cioè chiedersi se i costi aumentano in conseguenza dell’adozione di una nuova regolamentazione, se da essa derivano complicanze amministrative, problemi di esecuzione, se la nuova regolamentazione comporta azioni giudiziarie onerose, se ci sono nuovi investimenti, nuove attività di ricerca, se la nuova regolamentazione provoca un rialzo dei prezzi al consumo o se aumentano le imposte. In questo, è fondamentale la redazione della checklist come strumento indispensabile per l’AIR.

3) Valutazione delle proposte alternative evidenziando se esse sono migliori o peggiori della soluzione prescelta, se esistono varianti di regolamentazione che siano meno costose. Si considera, inoltre, la durata della validità della regolamentazione.

4) Valutazione dell’apprezzamento per la regolamentazione proposta da parte del mercato, da parte delle imprese: la regolamentazione proposta è motivata dal p.d.v. economico.

5) Semplificazione della procedura di consultazione.

6) Fornire le basi in vista di una valutazione ulteriore: la regolamentazione deve definire i fini attesi ed il tempo necessario per raggiungerli. Fanno parte di queste basi la descrizione dei beneficiari del programma, l’esposizione qualitativa e quantitativa del beneficio atteso espresso in grandezza economica. Devono essere dettagliatamente definiti i costi del programma ed i costi che derivano indirettamente. Inoltre, occorre considerare i costi che potrebbero derivare da una revisione dell’atto legislativo.

La griglia AIR proposta esamina i seguenti aspetti:

1. Necessità e possibilità di intervento da parte dello Stato: ci si chiede, in particolare, in che cosa consiste l’intervento dello Stato, quali sono gli obiettivi di tale intervento, se ci sono imperfezioni nel mercato, se l’intervento normativo permette di risolvere tali imperfezioni, in quale misura lo Stato interviene in qualità di imprenditore.

2. Conseguenze per le diverse categorie di attori della vita economica e sociale: si ha, in questo caso, una prima descrizione dei beneficiari della regolamentazione: si tratta, in sostanza, di vedere quali sono i costi e i benefici. In particolare, per valutare questo aspetto occorre vedere quali sono le categorie di popolazione e del mondo economico ad essere toccate direttamente dal provvedimento. I costi e i benefici non hanno mai valore prettamente o prevalentemente economico: infatti, essi possono riguardare l’utilità sociale generale, il mondo del lavoro, l’ambiente, ecc. E’ importante, infine, dare l’indicazione numerica delle categorie coinvonte.

3. Implicazioni per l’economia nel suo insieme: aumento dell’efficacia del mercato nel suo insieme, eventuale creazione di nuovi posti di lavoro, effetti della regolamentazione negli investimenti, sull’innovazione, sull’attività di ricerca, sull’ambiente.

4. Regolazioni alternative: mira a considerare quali sono le ipotesi regolative alternative che sono state prese in considerazione, se sono migliori forme di ricorso al diritto privato, se è preferibile non regolamentare.

5. Aspetti pratici di esecuzione: si tratta, in sostanza, di valutare l’applicazione concreta della legislazione proposta, se ci sono previsioni parallele in campo comunitario o cantonale, se per renderla maggiormente applicabile al caso concreto si sia possibilità di darne applicazione limitata soprattutto alla prima fase. In questo aspetto rientra, altresì, la valutazione in merito alla comprensibilità del testo per diverse tipologie di destinatari, in primo luogo per il non giurista, la valutazione relativa alla verifica se l’organizzazione del controllo sull’esecuzione dell’atto è in qualche modo assicurata, se si è tenuto conto del tempo necessario alle imprese per adattarsi al nuovo diritto, in che misura il nuovo atto normativo previsto modifica la densità normativa e se questa modifica è giustificata.

Nell’ordinamento svizzero l’AIR viene applicata in maniera non sistematica. L’obiettivo di questo atto è quello di introdurre l’AIR a tutto tondo nell’attività amministrativa. Si auspica, inoltre, un maggiore intervento per quanto attiene all’impiego dei mezzi finanziari e alle risorse umane.

Dal 2000, l’AIR viene applicato a tutte le leggi e ordinanze. Dando seguito a una raccomandazione presentata nel maggio 2005 dalla Commissione della gestione del Consiglio nazionale, il 18 gennaio 2006 il Consiglio federale aveva deciso di rafforzare lo strumento "analisi d'impatto della regolamentazione". Tramite questo strumento, ogni anno sono analizzate in modo approfondito le ripercussioni di determinati progetti di legge; il nuovo metodo tiene in considerazione maggiormente i principi dello sviluppo sostenibile.

La valutazione di impatto della regolamentazione (VIR) in Svizzera è applicata a tutti gli atti legislativi (leggi e ordinanze) e anche a tutte le proposte concernenti atti sottoposti al Consiglio federale quando il progetto ha ampia portata sul piano economico. I punti che vengono esaminati sono la necessità e la possibilità di intervento da parte dello Stato, l’impatto del progetto sui diversi soggetti della società, le implicazioni per l’economia nel suo insieme, sulle altre discipline regolamentate, sugli aspetti pratici di esecuzione. Si applica agli atti del Consiglio Federale.

Guide de legislation http://www.bj.admin.ch/bj/it/home/themen/staat_und_buerger/legistik/gesetzgebungsleitfaden.html

Guide pour l’élaboration de la législation fédérale

Tipologia dell’atto	Guida governativa
Natura	Non vincolante
Data di emanazione	2007
Autorità emanante	Office fédéral de la justice
Destinatari e ambito di applicazione	La guida costituisce un valido strumento di supporto alla redazione dei testi normativi per il legislatore.
Richiami espliciti ad altre fonti o documenti	--

Guida per la redazione dei messaggi del Consiglio Federale

Tipologia dell’atto	Guida governativa
Natura	Non vincolante
Data di emanazione
Autorità emanante	Conseil fédéral
Destinatari e ambito di applicazione	Parlamento
Richiami espliciti ad altre fonti o documenti

Manuel «Analyse d’impact de la réglementation»

Istruzione per l’applicazione della direttiva del Conseil fédéral del 15.09.1999

Tipologia dell’atto	Manuale
Natura	Non vincolante
Data di emanazione	8 marzo 2000
Autorità emanante	Departement fédéral de l’econome
Destinatari e ambito di applicazione	Legislatore e potenziali destinatari della normazione
Richiami espliciti ad altre fonti o documenti	Direttiva del Conseil fédéral del 15.09.19999

Checklist “Analyse d’impact de la réglementation”

Tipologia dell’atto	Checklist
Natura	Non vincolante
Data di emanazione	1999
Autorità emanante	Parlamento, Ministeri e potenziali destinatari della normazione
Destinatari e ambito di applicazione	Uffici legislativi ministeriali
Richiami espliciti ad altre fonti o documenti	Estratta dal manuale “Analyse d’impact de la réglementation” alla luce della riunione del 29 novembre 1999 avente ad oggetto l’analisi di impatto della regolamentazione.

Directives du Conseil federal sur l’exposé de consequences économiques des projets d’actes législatifs fédéraux

Tipologia dell’atto	Direttiva del Consiglio Federale
Natura	Non vincolante
Data di emanazione	15.11.1999
Autorità emanante	Consiglio federale
Destinatari e ambito di applicazione	Consiglio federale e Assemblea federale
Richiami espliciti ad altre fonti o documenti

Istruzioni concernenti la presentazione di concetti normativi per progetti legislativi dell’Ufficio federale di giustizia

Tipologia dell’atto	Nota di istruzioni
Natura	Non vincolante
Data di emanazione	2 ottobre 2006
Autorità emanante	Ufficio federale di giustizia
Destinatari e ambito di applicazione	Consiglio federale e Assemblea federale
Richiami espliciti ad altre fonti o documenti	Guida legislativa dell’ufficio federale di giustizia

Directives du Conseil federal sur l’exposé de consequences économiques des projets d’actes législatifs fédéraux

Tipologia dell’atto	Direttiva del Consiglio federale
Natura	Non vincolante
Data di emanazione	15.09.1999
Autorità emanante	Consiglio federale svizzero
Destinatari e ambito di applicazione	Consiglio federale e assemblea federale
Richiami espliciti ad altre fonti o documenti